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除了李克强黯然退场 这才是今年两会真正焦点

程晓农评论分析文章:今年3月5日,中国五年一度的人大换届后的人代会即将召开。这次会议的看点何在?可能还有人想起十年前温家宝交卸时在记者招待会上的一番发言,但那是胡锦涛时代尾声的表演,此戏谢幕不可再。今年李克强交卸时,应该除了应景报告、黯然退场之外,不会有吸引眼球的讲话了。今年人代会的真正看点是财政难题,而财政困境的关键是地方财政之全面苦度,这代表着中国进入经济困难的起始点。

一、中国:财政困境看地方

为什么在中国,财政困境看地方?因为,所有的困难首先集中在地方财政这个层级。地方财政进入全面困境之后,即使中央财政勉强自保,全国各地都会因为地方财政全面困难而爆发一系列经济社会问题。

要了解中国的财政制度,就必须了解中国的中央、地方这两级财政“收收放放”的复杂关系之演变史。中共建立政权之后,实行苏联模式的计划经济,其财务核心就是,全国财政由中央政府一把抓,地方政府用钱,必须得到中央政府主管部门的批准。

经济改革开始以后,中央政府不得不把财源更多地用到民生上,这便造成了军费困难,为此不得不实行了上世纪八十年代的大裁军;另一方面,中央政府依靠国家计划委员会统管全国经济发展的僵化做法,也不得不重新调整,要给地方政府和国营企业更多自主权,其中当然就包括给地方政府一些财权。这就是中央-地方财政关系中首次的财政放权阶段。

但这种财政分权的办法,造成了八十年代地方财政权力增加、而中央财政财权萎缩的局面。于是朱镕基1994年开始,把全国财政收入集中了到中央财政。1994年以前,全国财政收入当中,中央财政占三成,地方财政拿七成;而1994年开始,中央财政占全国财政收入的比重,提高到全国财政收入的六成到七成,地方财政只剩三到四成。所以,中央-地方的财政关系,再度进入了中央财政的集权阶段。

朱镕基集中财权的做法,关键在实行中央财政和地方财政的分税制,即占税收大头的税种归中央财政,而地方政府能掌握使用的都是小税种。这种情况下,沿海的经济大省经济实力强,它们可以通过引进外资、加快土地开发等办法,补充自己的地方财力;但大部分省份的经济实力弱,财政入不敷出,只能仰赖中央财政每年给予补助,即中央财政对大部分省例行的财政拨款。

1994年以后,中国各省的地方财政收入主要由三部分组成,即地方税收、中央财政拨款和卖地收入。在地方财政当中,地方的税收和中央财政拨款属于“一般公共预算”,其开支受中央政府的监督;而地方政府的卖地收入则被中央政府归入了“政府性基金收入”,由地方政府自行支配。

当时朱镕基把与土地相关的收入全都留给了地方财政,因为他不懂,与城市土地开发相关的财政收入,会因为城市化和房地产开发而不断增加。中共的宪法规定,“国家可以……对土地实行征购、征用或者收归国有”,地方政府只要宣布,哪块土地需要征用,就可以把这里的居民迁走、旧房拆毁,然后这块土地就可以高价卖给房地产公司,收入落入地方财政的腰包。这就是地方政府后来大力推进土地和房地产开发的由来。

随着地方政府热衷于卖地筹钱,房地产便成了支撑地方经济和地方财政的支柱。于是,中国各省的地方财政全部转向依靠卖地的土地财政阶段。这是本世纪初中国经济最繁荣时期的十几年的状态,在财政方面,这个阶段里,中央财政和地方财政各捞各的钱,彼此相安无事。

二、总理喊话:“谁家的孩子谁抱”

如今,这个中央财政和地方财政相安无事的局面,终于结束了;而地方政府集体为钱和中央政府的争斗已经拉开了序幕。为什么会是这样一种结局呢?其中的道理很简单,靠房地产拉动经济,是不可能永久“玩下去”的,房地产泡沫大到不能不破的时候,地方财政的困境就必然发生。

温家宝在任时装傻,假装不懂这一点。李克强在位十年,一开始也不懂,后来他终于明白了其中的危险:那就是,地方政府的卖地收入落袋花光了,但各地开发土地的几十兆巨额债务,却留给了中央政府。而中央财政就算把军警全都裁光,政治局全体不领薪水补贴、自己开私家车、秘书的“活”全都自己干、自己烧饭泡茶,中央政府的所有机关也数年“不吃不喝”,也仍然还不上这笔巨债。这就是目前李克强卸任前遇到的痛苦局面。

去年5月25日下午3点,国务院召开“全国稳住经济大盘电视电话会议”,全国各省、市、县的官员都通过视频参加了会议。这个讲话的录音稿马上就在网上和微信上传开了。会上李克强讲了一段话:“最近已经有几个省给国务院打报告,提出来要借钱。我这里明确的跟大家说……我这里也给大家报个底账,除非有特大的自然灾害,还有一笔总理预备费,其他的钱就靠你们地方”。

李克强的意思很清楚,地方政府没钱了,想找中央财政要,但中央也没钱,你们各地自己想办法。而总理上述喊话的意图,被中国财政部长刘昆今年1月9日解读得明明白白。他针对地方政府的债务危机强调说,“坚持中央不救助原则,做到‘谁家的孩子谁抱’”,“将进一步打破(中央)政府兜底的预期”。

共产党国家是集权制度,它本身必然会造成地方政府的“大锅饭”观念,自家的“孩子(债务)”想让中央财政来“养”。何况,朱镕基集中财权之后,实行对多数省市的中央财政拨款补助体制,这种体制又鼓励和养成了地方财政的“大锅饭”思维。这才有了李克强的如此喊话。

那么,到底地方政府的债务是如何形成的?地方财政的债务主要是两部分,全都与土地开发有关。要把一块土地卖给房地产公司来开发住宅,地方政府至少必须先付钱做几件事。其一,补偿被拆迁的居民;其二,平整土地、修建道路、安装水电、安排地铁或公交。这都要在短期内投入大量资金。此钱何来?一个办法是地方政府直接发债券;另一个办法是,地方政府设立城市建设投资公司(即所谓的地方政府融资平台),用地方政府手里的土地,向地方银行获得抵押贷款或发行债券。

这两种支出花出去以后,不管能不能通过卖地收回成本,这些钱都是借来的,债务到期了,无论是银行的抵押贷款,还是发行债券,到期了都必须还债。而中国的房地产泡沫破灭以后,房地产公司多数都岌岌可危,不敢再买地了,也没钱买地了;这样,地方政府就没钱还债了。

 三、地方财政的帐外金库枯竭

上面提到,地方政府的卖地收入被中央政府归类为“政府性基金收入”,由地方政府自行支配;也就是说,在财政监管的层面,卖地收入相当于地方政府的帐外金库。如今,账外金库开始枯竭了。本来,地方政府发行的债券与国债一样,以地方政府的税收作为还本付息的担保;但由于地方政府债券的发行量太大,靠税收不够还债,只能用卖地收入作为债券偿还的资金来源。而地方政府的融资平台公司名义上是企业,不能用地方政府的税收来担保,但实际上却是由地方政府用地方财政局的财政存款作担保的,最后也靠用卖地收入来还债。

其实,即便是在中国经济尚且繁荣的时候,地方政府的债务也可能出现无法偿还到期债务的困难。中共的财政部知道,这种局面完全可能发生,是整个财政系统的潜在危机。但是,为了掩盖中国的财政金融危机,中国财政部采取了一种欺诈性做法,假装地方融资平台的债务不算是地方政府的债务,而是模糊地称其为隐性债务问题,拖着想混下去。

然而,现在中国的房地产泡沫破灭了,地方政府的卖地收入急剧萎缩,于是,地方财政的帐外金库开始枯竭。这种情况下,不管是地方政府的到期债券这种显性债务,还是地方融资平台到期的所谓隐性银行债务,就都难以偿还了。

仅就中共公开承认并每两个月公布一次的地方政府显性债务(即地方政府发行的债券)数量来看,2022年底全国地方政府的债务余额高达35兆(350,618亿元),其中四成债券6年内到期,必须偿还,剩下的债券到期偿还的时间稍多4年。中共偿还到期债券的办法,逻辑上有三个,一是动用地方财政收入偿还本息,二是动用卖地收入还债,三是借新债还旧债。从2022年中国各地方政府还债的实际做法可以看出,地方政府的还债能力究竟如何。

据中国财政部今年1月30日公布的《2022年12月地方政府债券发行和债务余额情况》介绍,2022年全国地方政府还债数额是27,758亿,其中由地方财政从正规预算和卖地收入中拿钱偿还的只占14%,其余86%的债务都靠借新债还旧债;2022年地方政府一共发行债券47,566亿元,其中的一半都用来偿还到期债务。由此可见,地方财政尽管多年来拼命卖地,但仍然财源枯竭,只能指望不断借新债,用推迟还债来逃避眼下的偿债困境。而目前卖地收入骤降,经济萧条之下,地方财政收入不断萎缩,这就预示着,今后地方政府不得不把偿还债务的全部希望都寄托在借新债上了。

 四、2023年:中国各级财政进入苦境

地方政府的债务到底有多大?这关系到地方财政的苦境到底有多长?如果说,地方政府直接发行的债券大体上还算透明公开的话,那么,地方政府融资平台的债务基本上就是一个黑箱了。地方政府的隐性债务是指,在法定政府债务限额之外,地方政府通过各自的融资平台公司(也被称为城投),直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。

2020年底,地方政府融资平台的“隐性债务”总额是53兆,基本上是借新债还旧债,还债能力非常低。把地方政府直接发行的债券余额35兆,加上融资平台的债务53兆,合计就高达88兆;再加上中央政府的债务余额22兆,中央和地方政府的债务余额高达110兆。这110兆债务,大体上相当于中国121兆GDP的91%;其中地方政府的债务规模相当于地方政府综合财力(税收、卖地收入和中央财政补助)的260%;也就是说,地方政府根本不可能还清债务了。

一个国家的财政债务和GDP的比率,在国际上被称为财政风险警戒线,通常公认的警戒线是60%;也就是说,中国的政府总负债率已经比财政风险警戒线高出30多个百分点了。而且,其中大部分不是国债,是地方债务。为什么强调地方债务比率高,会很危险呢?因为,国债还可以向国际投行发行债券来融资,地方政府的债务没有国际信用,基本上不能从国外融资。所以,中国的这种以地方债务为主的巨额债务,只能在国内拖下去,变成债多不还、“破罐子破摔”了,这种局面现在正变得越来越危险。

中国的经济不只是面临房地产泡沫破灭造成的总体困境,过去20年来,中共一直依靠做大财政和金融泡沫,才得以维持到今天。一旦这个财政和金融泡沫破灭,中国将面临一场全面而极其严重的经济灾难。

 五、银行充当财政的钱袋

地方政府没钱还债,要靠借新债来还旧债。那么,地方政府一直以来都是向谁借钱的?它们主要是向银行、证券公司、投资基金借钱。银行、证券公司、投资基金的钱,都是民众的储蓄。目前全国银行的资金中,2022年底住户存款一共是120兆;对比中国的中央和地方政府的债务余额110兆,中国各级财政的110兆债务占住户存款的91%。这意味着,各级财政因为欠下了巨额债务,其实已经把民众的储蓄大部分拿空了;而且,地方政府无力还债,只能借新债还旧债,也就是把欠条不断换新,用今年的欠条替换五年前的欠条,债主永远只看到“白条”,再也看不到自己的钱还回来了。

地方政府一直在玩“民众存款搬家”的把戏,就是把民众的银行存款偷偷地通过中介(地方政府融资平台),搬到财政金库里去用;存款搬家以后,地方政府在银行里留下的只是一张永不兑现的欠条,只不过欠条不断以旧换新而已。

在中国,政府可以从银行里拿走民众的储蓄,因为所有银行都受政府控制。中国的银行大部分是上市公司,小部分城市和村镇银行也是股份制的,但银行在政府面前都要下跪。因为中国的银行分两类,一类是全国性大银行,中央政府是主要股东;另一类是地方银行,地方政府或地方势力是主要股东。至于持有零散银行股份的个人股东,对银行的运作完全不能过问。

所以,银行必须听政府的命令,不敢违背政府的意愿。这就是共产党治下金融制度的特点,银行是政府的“钱袋”。地方财政要用钱,只需要给本地的地方银行打个招呼,发一份公文,让本地的官办融资平台公司走一下程序,就把银行里民众的存款拿去用了。这种“民众存款搬家”的把戏,能不能永远玩下去?关键在于,会不会早晚把银行的银根抽空,导致银行对存户的日常兑付发生困难。这种情况去年下半年已经陆续在中国许多银行发生了。

很显然,地方政府玩“民众存款搬家”的把戏,早晚一天要出大问题。中共的财政危机现在是靠从银行里拿走民众存款来应付财政开支,这只是把财政危机转化成银行的金融危机而已。等到财政危机逼得银行无以为继,金融危机因而爆发,整个局面就没办法收拾了。

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