疫论·流动|东京奥运会工人:新冠期间日本的外国技能实习生

思想市场的“疫论”专题开设“疫论·流动”子栏目,将在这个子栏目中陆续介绍牛津大学的“疫情与流动”论坛上的文章,该论坛是项飙主持的MoLab (Mobility, Livelihood and Health Lab) 项目的一部分,文章均由项飙策划与编辑,并与《澎湃新闻·思想市场》合作,经项飙重新编选后在本栏目刊发中译版。

2020年3月12日,世界卫生组织宣布新冠疫情为全球大流行。十天之后,世界奥林匹克委员会(IOC)宣布取消原定于2020年7月至8月举行的东京奥运会(International Olympic Committee 2020)。疫情所致的奥运会取消引发了国内外媒体对经济损失空前的争论和关注(Imahashi and Regalado 2020)。然而,很少人关注成千上万建设奥运会场所的移民劳工的困境。这场疫情揭示了日本极具争议的外来劳工计划,也就是所谓的“技能实习生培训计划”(Technical Intern Training Program; TITP),本身存在的巨大矛盾与风险。尽管政府采取了紧急措施为失业和滞留人员提供了临时补助,但是这些政策实际上显示,政府继续把流动人员当作可用可弃的劳工以减轻经济冲击带来的负面效果。

2021年3月3日,日本东京,东京台场海洋公园的滨水区看到巨大的奥林匹克五环。


引进外劳的“侧门”越开越大

日本对外国劳工的依赖越来越重。截至2019年10月,非日本公民的劳工人数达到了166万 (Japan Times 2020a)。在TITP政策下,外国技能实习生的数量从2010年的15万增长到2020年的41万,翻了三倍 (Immigration Services Agency of Japan 2020a)。这些劳工通常是从日本的亚洲邻国招募的。根据出入国在留管理厅的报告,2019年有173,705名技能实习生进入日本(Immigration Services Agency of Japan 2020b)。他们的四大来源国分别是越南(52.5%)、中国(20.8%)、印度尼西亚(9.1%)和菲律宾(8.0%)。根据厚生劳动省(包括福利部、卫生部及劳动部)2019年的报告, 57.5%的外国劳工从事制造业,16.9%在建筑业以及7.4%在零售业 (Ministry of Health, Labour and Welfare 2020)。

近几年外国技能实习生的增长与2020东京奥运会有直接联系。这些移民劳工在与奥运会有关的大型基础设施项目、制造业和各种服务领域里工作。同时,TITP也反映了低技能和低薪资行业对外国劳工的结构性依赖。处于国家经济最底层的日本小企业在没有外国劳工的情况下是无法生存的。根据日经新闻提供的统计数据,外国技能实习生的雇主中有超过一半都是少于10个员工的小企业(BizGate 2019)。

日本的技能实习培训计划最早在1993年开始实行。直到90年代末,外国技能实习生的增长都还相对缓慢。然而从本世纪前10年的后期开始,日本政府为了让TITP更灵活,针对这个计划实施了一系列改革。2009年的改革取消了最初为期一年的“见习”阶段 (Watanabe 2010)。这一阶段因其严重虐待劳工的做法而饱受批评。因为实习生“非工人”的身份,他们的权利被排除在劳动保护外。以前基于一年“培训”(即“见习”)和两年“实习”的安排因此变成了一个连续的三年“技能实习生培训”计划,工人在三年都享有国内劳动法提供的标准劳动权利保护(ibid.)。2016年,在东京成功申办2020年奥运会两年后,日本政府为了引进更多的低技术工人,进一步对TITP进行改革。这些改革包括将最长停留时间增加到五年的延期,以及允许更多的企业通过TITP计划招募工人 (Ministry of Health, Labour and Welfare 2018)。为了满足对照顾老年人的护工的迫切需求,护理是该计划中增加的部门之一。

在2019年4月,政府实行了一个名为“特定技能工人”(Specified Skilled Workers SSW或Tokuteiginou)的外国劳工计划。这个新的SSW计划进一步反映了政府对奥运会的预期劳动力需求。SSW包括低技能(SSW1)和高技能(SSW2)类别 (Milly 2020),允许工人在本行业内换工作(TITP工人的法律身份受制于雇主,不能换工作)。然而,这个新的SSW计划被认为仅仅是TITP的延伸,因为它强调移民劳工的临时存在,并且其主要目的还是解决低技能和低薪资部门的劳动力短缺问题。另外,SSW计划将帮助日本找到更多的外国实习生。新法律允许完成合同(通常为三年)的技能实习生将居住许可转为五年的SSW1许可。在2019年4月到2020年9月期间,有8769名工人加入了这个新项目,其中绝大部分(7348名)都是前实习生(Immigration Services Agency of Japan 2020c)。这些移民劳工在同一个低技能部门工作。虽然SSW计划被认为是从现有的侧门TITP计划到前门移民计划的一个重大转变,但是目前劳动市场的整体格局表明,TITP的持续影响使移民劳工变成了日本劳动力市场中的常规部分 (Nishinippon Shimbun 2020)。

TITP的“援助”目标与非法滥用劳工

日本TITP的独特之处在于其名义与实践之间巨大的差距。在名义上,它是向低收入国家转移“技能和知识”的援助性项目;而在实践中,它却带来了劳工虐待和歧视的现象。外国技能实习生的劳动权利在国家劳动法之下是受到保护的 (Japan Times 2016)。然而,在现实中,外国实习生通常遭到雇主的过度劳动虐待。这些权利侵犯包括(1)过长的加班时间(2)未支付或过低的薪资(3)以“必要储蓄”为名的强制扣薪(4)没收护照,以及(5)雇主习惯性的言语和身体暴力 (Japan Times 2015)。这些做法在2016年明确旨在保护外国技能实习生劳动权利的法令中被禁止(e-Gov 法令検索)。然而,即使有法规保护,移民实习生依然需要忍受苦役中无法言说的痛苦。

为了理解权利保护中的缺口,我们必须认识到那些塑造TITP的结构性不平等和偏见。首先,TITP的主要目的是控制劳工的流动,而劳动者权利侵犯不是其主要考虑。TITP为限制移民劳工的流动而建立了强大的监管系统,特别是这些工人合约结束时的强制返回 (Xiang 2013)。另外,外国技能实习生的签证与雇主绑定。有了这样捆绑的法律效应,日本雇主对移民劳工有极大的控制权。第二,移民劳工之所以忍受权利的侵犯是因为经济上的沉重压力。这些包括劳务派遣组织或中介为防止移民逃离雇主而收取过多的离境前费用和昂贵的保证金所累积的债务 (Japan Times 2020b)。项飙提到,强制返回的规定不仅被接收国和雇主利用来控制工人,还被劳务派遣组织和中介所利用 (Xiang 2013)。第三,TITP缺乏一个可以监督雇主(尤其是中小型企业)虐待劳工的机制 (Shimamoto 2019)。

TITP内在的问题也体现在越来越多逃跑的技能实习生身上。在2019年,有9052名前实习生失踪 (Fujinami and Kunikata 2020)。失踪的实习生数量在过去五年中急速增长。媒体将这一现象的根本原因归结于恶劣的劳动环境,过低的工资,以及超高的离境前费用所造成的巨大经济负担 (Lang 2018)。近几年,技能实习生受重伤和死亡的发生率也比较高。法务省确认在2010到2017年间,至少有174名实习生死亡 (Asahi Digital 2018)。

2021年2月20日,日本本庄市,当地寺庙为越南劳工们解决了衣食住行等基本问题。受新冠疫情影响,日本国内大量越南劳工失去工作,基本生活失去保障。


疫情期间外劳的困境

新冠疫情加深了外国技能实习生现有的结构性困境,具体体现在五个方面:

第一,他们中的绝大多数人都是被中小型工厂雇用,特别是制造、建筑和服务业。这些行业在疫情引发的经济衰退中特别脆弱。在经济衰退时,他们是最早失去工作的人 (Asahi Shimbun 2020)。

第二,由于他们的实习签证是与特定雇主捆绑在一起,移民劳工一旦失业,会立刻失去合法身份。TITP严格的劳动力流动管制变成了疫情期间移民面临的一个严重障碍。

第三,由于他们长期的债务状况,尤其是为了还清他们欠当地移民中介的累积债务,失业和私逃的实习生面临的经济压力都变大了。许多失业的移民表示,在还清他们的债务之前不敢回家 (Asahi Digital 2020a)。因此,移民实习生的流动性不仅被他们的雇主和身份极大地限制,还被他们的经济债务所捆绑。

第四,由于他们自己国家实施的新冠旅行限制,许多失业的移民劳工也无法回家,只能滞留在日本。

最后,失业的移民实习生和逃跑的前实习生都无法获得关于住房、食物和福利的支持。移民维权团体和卫生专家对得不到医疗保障的前实习生以及他们的健康风险表示担忧 (Asahi Digital 2020b)。无证逃跑的实习生非常容易接触到新冠,因为他们不得不从事无保护且危险的工作。在逃跑实习生近期增多的同时,政府强调无证实习人员的“犯罪性”,使他们在疫情期间更加难以获得公共福利 (Kyodo News 2019)。值得一提的是,最近在日本兴起的反越情绪源于逃跑移民实习生已有的犯罪形象 (Bunshun 2020)。例如,当主流媒体在2020年11月声称一群越南移民是从日本农民那里偷猪的主要嫌疑时 (Mainichi Shimbun 2020),公众马上指责越南实习生是“违法者”(Jiji 2020)。人们很少了解无证移民不得不离开虐待他们的雇主的原因,以及他们在新冠期间为了生存却没有收入和食物的绝望生活处境。

疫情下的劳工政策:谁的利益优先?

自2020年4月中旬以来,为应对外国实习生的大面积失业,日本政府采取了一系列紧急政策,使外国实习生制度更加灵活。首先,失业和滞留的外国实习生可以留下并在同行业或原有就业限制外的另一个行业寻找工作机会。失业的实习生可以将他们的身份转换为名叫“特定活动”(Tokutei Katsudo)签证的一年工作许可 (Immigration Services Agency of Japan 2020d)。那些已完成劳动合同但因本国旅行限制而滞留的人,也可以在特定活动许可下留在日本与同一个或不同的雇主再工作6个月。从2020年4月到7月,有19600名失业和滞留的外国实习生获得了“特定活动”许可 (Asahi Digital 2020c)。

第二,“特定活动”签证允许失业的实习生到其他行业工作。在“特定活动”下的这种跨行业劳动力转移被视为解决面临严重劳动力短缺的行业和失业移民实习生问题的双赢方案。比如日本农业受到了疫情旅行禁令,严重缺乏工人。据日本农水省统计,今年四月由于旅行禁令,包括技能实习生在内的2400名外国农业工人被禁止进入日本。新的跨行业劳动力转移安排解决了农业方面劳动力短缺的问题。例如,东京群马县的白菜种植户严重缺乏外来劳动力,因此他们雇佣了300名原本在旅游业工作的外国实习生 (Japan Times 2020c)。2020年12月,日本农业新闻报道,疫情引发的外国实习生跨行业转移在农业、食品和饮料加工、建筑和护理行业中是明显的 (Japan Agricultural News 2020)。

第三,日本政府宣布,外国技能实习生可以被纳入新冠紧急救济,也就是每人10万日元(约910美元)的现金分发计划内 (Asahi Digital 2020d)。这些应急措施为处于极度不稳定状态的移民劳工提供了一定程度上的救助。但是,在四月将身份转换成“特定活动”签证的一些移民实习生抱怨道,由于政府行政系统的失误,他们还是拿不到紧急救济 (Shizushin 2020)。

2020年10月,在新冠入境禁令实施7个月后,日本解除了对技能实习生的限制。根据出入国在留管理厅每月的数据,从2020年4月到8月,仅有474名实习生进入日本 (Immigration Services Agency of Japan 2020e)。最新的数据显示,从2020年11月到2021年1月,进入日本的实习生人数突增到40,808 (Japan Agricultural News 2021)。到2021年1月中旬,由于新冠感染数的急剧上升,日本再次恢复了旅行限制,并宣布进入紧急状态。近期实习生人数的增长表明,即使在疫情导致的经济衰退期间,某些低技能行业对移民劳工有持续的劳动力需求。但是,就像朝日新闻批评的那样,新的数据指出了TITP中的深刻矛盾。当很多失业的移民实习生仍在努力寻找收入机会,或者当有些人在没有还清债务的情况下不得已地离开日本时,政府却还在引入新的实习生来应对疫情导致的劳动力短缺 (Asahi Digital 2021)。

我们必须认识到,实行这些紧急措施,并不完全是因为日本政府希望减轻移民实习生疫情间遭受的冲击。如前所述,外劳的脆弱性,包括(1)突然失去工作和收入(2)失去合法身份(3)沉重的财务压力(累积债务)(4)获得福利服务和基本权利的限制,以及(5)健康卫生风险,是由TITP中本身的矛盾和风险造成的。日本政府近期的回应并不是要解决该计划中存在的结构性问题。这些疫情劳工政策实际上是优先考虑国家经济的,尤其是要尽量减少政府所经历的新冠经济冲击。日本面临的经济冲击源于三大危机,分别是新冠带来的衰退,东京奥运会的取消,和指数级增长的人口老龄化所带来的养老和农业中劳动力的严重短缺。对于日本政府来说,外国技能实习生作为用完随弃、可靠又低薪的工人,可以协助日本面对这三重挑战。移民劳工因此承受着新冠的负担,不仅被突然解雇而没有任何劳动保障,而且还被转移到其他低薪行业,没有任何长期的就业保障。最终,被遗忘的东京奥运会工人仍然非常脆弱,因为他们的本质特征就是他们的劳动的被支配性。


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Kazue Takamura是麦吉尔大学国际发展研究所的讲师。她的研究主要集中在亚洲新兴的移民监管制度上,尤其是新自由主义劳动力市场与移民惩罚制度(包括移民拘留)之间被忽略的联系。

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References:

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(本文由涂珈颖翻译、注释和整理)

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